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报送《关于建设生态农业 打造美丽乡村全面提升我市“三农”发展水平的建议案》
[发布日期:2015-07-31]   本文已被浏览过: 次   字号:

  宁政协发[2015] 13号   

市委、市政府: 

  今年2月以来,在沈健主席的关心重视下,鲍永安副主席带领市政协经济科技委员会课题组,联合有关民主党派,就建设生态农业打造美丽乡村提升我市三农发展水平进行了专题调研。调研报告经南京市政协十三届十一次常委会议审议通过,形成了《关于建设生态农业 打造美丽乡村 全面提升我市三农发展水平的建议案》(附后)。现将建议案送上,供市委、市政府决策参考。 

    

  政协南京市委员会 

                                   二〇一五年七月十日 

    

    

    

  关于建设生态农业 打造美丽乡村全面提升我市三农发展水平的建议案 

  2015年6月26日市政协十三届十一次常委会议审议通过) 

    

  生态农业是以协调人与自然关系为基础,以促进农业和农村经济、社会可持续发展为主攻目标,通过实现生态经济良性循环及资源高效利用,把农业生产、农村经济发展和保护环境融为一体的新型综合农业体系。大力发展生态、经济、社会效益有机统一的生态农业,对于加快推动生产生活方式绿色化和生态文明建设具有十分重大的意义。近年来,市委、市政府在全市生态农业建设方面,出台了一系列的文件,在政策扶持和资金投入上全力支持,为推动生态农业发展和美丽乡村建设起到了决定性的作用。全市农业基础设施条件不断改善,生态环境建设与保护力度不断加强,农业农村环境治理成效显著。在积极探索新时期生态农业,美丽乡村和“三农”工作的新思路与新对策上迈出了可喜的步伐。市委、市政府关于“三农”方面的文件,对加快调整农业产业结构,转变农业发展方式,建设独具魅力的都市美丽乡村,促进“农业强、农民富、农村美”发挥了积极作用,从而为推动南京农业生态、美丽乡村和“三农”发展探索出一条新的路径。 

  一、南京市农业生态建设成效显著 

  近年来,中央一号文件对进一步加快推动农业现代化建设提出明确要求,省市也十分重视“三农”发展问题,这对于全面提升农业发展的层级,调整农业的产业结构,转变农业发展方式,加快生态农业的建设,实现“农业强、农民富、农村美”,起到了积极的推动作用,全市“三农”发展水平得到明显提升。 

  1、生态为基方针得到确立。市委、市政府高度重视生态文明建设,将其放在突出的战略位置,围绕建设现代化国际性人文绿都这一目标定位,突出生态文明建设与经济、政治、文化、社会建设的深度融合,大力实施绿色发展战略,完善生态文明建设体系。先后出台了《坚持生态为基,加强资源节约环境保护的意见》、《关于加快“三城”同创进一步深化生态建设工作的决定》、《“十二五”绿色发展规划》、“1+2+10”绿色行动计划、《关于加快推进生态文明建设 创建全国生态文明先行示范区的意见》、《南京市生态文明建设规划(2013~2020年)》等一系列的政策举措。2014年,编制了《南京市生态红线区域保护规划》,划定全市生态红线保护区域,实行最刚性的保护和最严格的管制,从而形成了生态功能保障的基线、环境质量安全的底线和自然资源利用的红线。保护生态环境、建设美丽南京,成为全社会的普遍共识,为推进生态文明建设奠定了坚实的思想基础。 

  表1   南京名优农产品生产情况一览表 

  

“三品一标”农产品 

1062个 

重点农产品品牌 

75个 

无公害农产品 

714个 

国家级名牌农产品 

2个 

绿色农产品 

218个 

省级名牌农产品 

29个 

有机农产品 

126 

市级名牌农产品 

44个 

地理标志农产品 

4 

  

  

 

  注:数据为2014年底最新数 

    

  表2   南京市市级农家乐村获得荣誉一览表 

  

中国最美休闲乡村 

江宁黄龙岘农家乐村 

中国美丽田园 

江宁谷里大塘金农家乐村薰衣草景观 

高淳区国际慢城油菜花景观 

美丽乡村 

江宁谷里周村(世凹桃源农家乐村)、横溪石塘人家农家乐村、溧水洪蓝傅家边村(山凹人家农家乐村)、六合竹镇大泉人家农家乐村、高淳桠溪蓝溪村(大山农家乐村) 

中国最美村镇 

江宁谷里周村(世凹桃源农家乐村):人文环境奖 

溧水洪蓝傅家边村(山凹人家农家乐村):人物贡献奖 

江宁横溪石塘人家农家乐村:典范奖 

江宁麒麟锁石农家乐专业村:宜居奖 

全国休闲农业与乡村旅游星级企业 

江宁汤山翠谷科技园、江宁台创园、武家嘴农业科技园 (五星);浦口林大生态园、六合绿航生态园(四星);六合巴布洛生态谷(三星)。 

江苏最具魅力休闲乡村 

高淳大山农家乐村、四园农家乐村、江宁石塘人家农家乐村、世凹桃源农家乐村、大塘金农家乐村、黄龙岘农家乐村、六合大泉人家农家乐村、长江农家乐村、溧水傅家边村(山凹人家农家乐村)、东泉村(焦赞石农家乐村)、浦口联合农家乐村 

江苏最美乡村 

江宁世凹桃源农家乐村、石塘人家农家乐村、六合大泉人家农家乐村、高淳区武家嘴村、蓝溪村(大山农家乐村) 

 

  注:主要统计近年来省部级以上获奖情况 

    

  2、生态农业体系初步形成。全市坚持都市现代农业的发展定位,围绕稳定生产保供功能、提升生活休闲功能、优化生态涵养功能,充分发挥科技实力雄厚、农业资源丰富、市场容量较大的优势,大力发展设施农业、休闲农业、生物农业、智慧农业、加工农业和生态农业,不断丰富提升都市现代农业发展内涵。全市农业现代化水平稳居全省前列,江宁、浦口、六合、溧水、高淳区均进入全省农业第一方阵;农民收入水平连续实现较快增长,2014年为17661元,同比增长10.3%,列全省第4位,农民收入增速快于城镇居民1.5个百分点;农业标准化建设步伐加快,目前认定的“三品”基地占全市耕地、水面的比重达91%,固城湖螃蟹、南京雨花茶、白马黑莓、南京盐水鸭获得“国家农产品地理标志”称号。南京休闲农业发展、绿色南京建设、农产品质量安全监管工作在全国具有较好的影响。 

  图1   2010-2014年南京农民人均纯收入变化情况表 

  注:2014年数据为农民人均可支配收入数 

  3、生态环境建设持续推进。绿色南京建设向纵深发展,十三年来(2002年—2015年),全市累计完成新造林164万亩,有林地面积由2002年的117万亩跃升到281万多亩,森林覆盖率居全省第三位,林木覆盖率29%,2013年成功创建“国家森林城市”。重要生态功能保护区保护得到进一步加强,完成了一批郊野公园、城市风光带和公园绿地建设,“四横两纵”(老山—滁河东西向廊道,长江水生态廊道,云台山—青龙山东西向复合廊道,横山—双尖山东西向廊道,八百河、皂河—傅家边林场南北向复合廊道,三桥连接线—固城湖岸线南北向廊道)的生态网架初步形成,人文绿都的特色不断彰显。农村环境综合整治全面推进,农村环境基础设施不断改善,农村地区垃圾清运、污水处理设施得到推进,农村环境状况不断改善;农业面源污染综合治理加快推进,全市秸秆综合利用率达 89%、规模畜禽养殖场粪便综合利用率达87%,农业资源利用水平不断提升。高淳、江宁等地国家级农村环境连片整治试点成效明显。 

图2   2002-2014年绿色南京建设成效图 

  注:2014年南京林木覆盖率为29.3%,在全省排名第三。 

  4、生态建设投入逐年增加。近年来,市区两级财政不断加大对“三农”的投入,从绝对数额上看,2010年至2014年五年间南京市财政对涉农区生态建设投入从30多亿元增加到近60亿元(不含涉农区对农业的投入),增加了近一倍。与此同时,南京农业总产值也呈现绝对增长的趋势,从2010年的244亿多元增加到2014年的383亿元。同时,还带来了可观的社会效益和生态效益。随着近年来财政支农投入总量的不断增加,财政用于生态农业发展和保护的支出也随之增加,这些财政投入主要用于绿色南京建设、农村水利建设、农村环境综合整治、美丽乡村建设、物种资源保护、耕地地力保护、农业环境监测等,对改善农业生态环境、促进农业可持续发展起到积极作用。 

  5、美丽乡村建设成效显著。2013年初,市委、市政府提出用5年时间,打造五大片区、总面积约1600平方公里的美丽乡村示范区。示范区建设坚持高起点定位、高标准规划,并将城乡总体规划、产业发展规划、土地利用规划、基础设施规划和环境保护规划有机融合起来,涵盖了土地整治、现代农业、乡村旅游、生态保护、新市镇新社区、农村基础设施和公共服务提升等10大类工程。经过两年多的实践,全市顺利完成了755平方公里美丽乡村核心区的规划和建设任务,实施各类项目625个,累计投入约175亿元,有效优化了农业农村空间布局,提升了产业发展和生态建设水平。南京美丽乡村的建设成效和经验也得到了国务院农村综合改革办公室的肯定与推广。 

  二、南京市农业生态建设面临的挑战 

  尽管我市“三农”发展取得了较大成效,但仍面临着许多问题与挑战。无论是纵向比还是横向比,无论是和先进省市比还是和年度指标比,全市“三农”发展和全面现代化的要求仍然落后于时序进度。今后,全市“三农”发展仍然面临许多重大挑战: 

  1、资源要素瓶颈制约,生态环境压力增大。南京是一个人多地少、资源稀缺、环境容量有限的城市,全市乡村人口203.5万人,耕地面积358万亩,人均耕地面积不足0.5亩,占有量仅为江苏平均水平的66%、全国平均水平的45%左右,现代农业发展面临着生产经营规模细碎化的制约。近年来,随着区域城市一体化进程加快,全市人口总量增长、城镇人口比重不断上升,南京农业供需矛盾较为突出,对农业资源的需求不断增加,但农业人均资源有限,过分追求产量和依赖资源消耗的粗放经营方式仍然存在,导致不少地方农业资源开发过度,由于农药、化肥的过量使用,加重了面源污染,生态破坏和环境污染加重。 

  2、环境基础设施建设滞后,生态治理问题凸显。农村环境基础设施建设仍然滞后于城市,自来水供给、污水处理、厕所净化、垃圾日产日清等公共设施,与城市相比存在较大差距。长期以来,全市农村环境基础设施投入严重不足,不少地方由于缺乏项目经费和财政支持,尚未完全建立厕所无害化处理、污水处理系统和生活垃圾收集转运处理系统,部分地区农村生活垃圾、生活污水、畜禽养殖和农业废弃物任意排放问题比较普遍突出,农村环境卫生脏、乱、差现象尚未根本改变。随着工业化和城市化进程的加快,城市污染向农村蔓延问题比较严重,部分分散在农村的工业企业,污染源与农田、农村居民点交织在一起,生产性和生活型环境污染的双重压力使得农村地区生态保护问题更加凸显。整治和提升人居环境、打造环境整洁、设施配套、田园风光、舒适宜居的现代新农村,已成为当地农民群众的强烈诉求。 

  3、农业生态投入不足,缺乏必要的政策保障。虽然市委、市政府下发了一系列关于农业生态建设方面的文件,但是在农业生态建设与发展上仍然存在一些不可忽视的问题。生态农业建设仍然存在投入不足的问题。由于财政支农投入除了用于农业资源与环境保护方面外,还需向农业、农村基础设施建设、生产发展、社会事业发展等方面倾斜,因此导致财政对农业生态环境投入的资金严重不足,一些关系农业发展全局的基础性、战略性、公益性项目,如对耕地质量保护、农业面源污染治理、生态循环农业发展等项目给予资金支持极少,市区两级财政在支持“三农”发展的支出结构上还需进一步优化。美丽乡村建设的资金缺口更大。目前,美丽乡村建设资金主要来源于政府投入,社会资本进入数量很少,使得美丽乡村建设的进度比较慢,建设的档次比较低,特色和优势没有得到彰显,历史遗存没有很好的挖掘,存在着千篇一律、千城一面的现象,甚至在少数地区存在资源浪费的现象。农村公共环境保护投入甚少。由于农村环境保护公益性强,投资回报率小甚至没有回报,对社会资金缺乏吸引力,而政府主导的资金又大多投向城市和工业污染防治,农村环保资金的投入极其有限,且基本停留在对少数点位的示范投入阶段,大面积的投入基本为零,环保基础设施建设滞后,不少镇村缺乏基本的垃圾、污水收集设施,污染治理水平处于原始状态。 

  4、现代农业竞争力不强,转型升级步伐有待加快。这些年,全市“三农”工作发展势头良好,但数量与质量、总量与结构、生产与环境、当前与长期等方面矛盾在上升,农业发展方式仍然是传统与现代并存,推动农业“转方式、调结构”存在诸多困难。虽然农业物质装备水平逐年提升,但是“毛细血管”不发达的“最后一公里”问题还是不到位,全市农业科技资源优势潜力还需进一步激发。虽然新型经营主体快速发展,但是农业职业经理人、农产品职业销售经纪人、职业农民等新型主体培育仍然落后于市场的需求,产业链条较短、缺乏科学规划等问题依然严重存在,这些方面还不能适应市场竞争的要求,农业社会化服务还不能满足现代农业发展需求和劳动力资源的状况、市场资源配置的作用还没有发挥到位。 

  5、生态法治体制不健全,生态保护监管执法难。长期以来,我国对生态农业保护缺乏系统、完整的制度设计,除《环境保护法》、《农业法》、《土地管理法》以及《农产品质量安全法》等对农村环境保护的规定外,没有综合性的农业环境资源保护法规或条例,在生态农业、畜禽养殖污染、土壤污染、水污染和面源污染防治方面的立法还很欠缺,亟待建立完善农业和农村生态环境保护的系列法律规章和相关实施细则及地方性配套政策来具体落实。农业生态保护相关职能分散在环保、国土、农业、水利等各个部门,管理上条块分割,政出多门,而且各地各部门在相关执法主体的规定上亦不尽相同,使得农业生态环境保护执法陷入一个比较尴尬的局面。 

  三、强化农业生态建设的对策建议 

  我们应该看到,进入新世纪前十多年以来,全市农业在“调结构、转方式”的力度进一步加大,生态农业发展正在突破各种要素的制约,充分发挥南京农业资源的禀赋优势,坚持生态为基、环保优先的方针,生态环境已呈现逐年向好的态势。在新的发展阶段,市委、市政府提出的关于建设“经济强、百姓富、环境美、社会文明程度高”的新目标,这对我市“三农”工作提出了更新、更高的要求,我们要围绕“农业强、农民富、农村美”的目标,把农业生态建设、美丽乡村建设放在更加突出的战略地位,以创新的思维和创新的举措推动全市生态农业建设,着力构建有利于环境保护、生态建设和永续发展的农村产业结构新形式、农村建设管理新模式和农民生产生活新方式,为不断提升全市“三农”发展水平进行有益的探索。为此,我们提出如下对策建议: 

  1、大胆探索农业生产新模式。我们要深刻认识到加快建设现代化农业的历史责任,农业现代化是四化同步的短腿,实现农业现代化是巩固农业基础地位的根本途径,必须把农业现代化建设放在更加突出的位置,抓紧、抓好、抓出成效。我们要充分认识,原有的农业生产模式已经不能适应农业现代化发展的要求,必须打破传统农业的生产经营模式,农业才能实现真正意义上的“调结构、转方式”。我们要大胆进行新的生产方式探索,在推进“互联网+”与农业发展深度融合的同时,还要对具体的农业生产经营方式进行大胆探索,把过去一家一户承包经营的模式向农业大户、公司、专业合作社、家庭农场经营模式转变,这种转变是一次农业生产模式的改革和探索。市委、市政府要明确方向,以文件的形式来鼓励和支持。在探索这样的新模式中,让更多农民、农业群体积极参与进来,让更多的资金投入到农业方面来,让土地释放出更大的效益,让更多的农民得到实惠。随着农村改革的不断深入,“三农”问题发生了根本的变化,特别是在加快城市化进程当中,不可避免的产生一些矛盾和问题,要实现真正意义上的“调结构、转方式”,促“农业强、农民富、农村美”,就要大胆地进行农民的土地“承包权、经营权、所有权”的改革,把土地的承包经营权分离出来,由原来一家一户耕种土地向农业大户、公司、专业合作社、家庭农场集中,打破以户为单位耕种的老模式,使土地相对集中,为规模种植和农业现代化打下基础。把土地的经营权从个人和家庭当中分离出来,集中到农业大户、公司、专业合作社、家庭农场等经营主体中来,让这些组织拥有农副产品的营销权。把过去由一家一户与市场对接,变为由农产品经纪人与市场对接,通过市场这只手来调节农产品供求关系,从而使得经营者获得更多的经济效益,也使得原来的土地承包人和经营人得到相对稳定的回报。在土地所有权归集体所有不变的前提下,通过一定的形式向农业大户、公司、专业合作社、家庭农场集中,处理好实际所有与名义所有的关系,让名义所有权人享有实际所有权人的权益。用这种方式进行土地质押,获取更多的融资,用于农业发展的投入,解决农业现代化问题和引进新技术、新品种、推广农业高科技产品与项目,从根本上解决农业资金短缺的问题,使农业步入健康、良性发展的轨道。 

  2、大胆探索农业职业化新模式。随着城市化进程的加快,农业土地面积在减少,农业人口在向城市转化。探索农业职业化问题迫在眉睫。在未来“三农”发展中,我们要大胆探索农业职业化的新模式,建立三支队伍,即:农业经理人队伍、农产品销售经纪人队伍、职业农民队伍。一是探索建立职业农业经理人队伍。我们要解放思想,要把对传统农业的管理向建立现代农业管理的方式转化,由传统的农业管理者自然接替农业生产经营的管理权,向建立现代农业管理的经理人队伍转变、使农业管理者真正走向职业化。二是探索建立农产品职业经纪人队伍。在农产品的营销上要彻底摒弃由一家一户对接市场的办法,向农产品职业营销经纪人队伍方向发展,鼓励大学毕业生和社会在营销上有一技之长的人员通过培训领取证书,加入到专业的农产品营销经纪人队伍中来。建立起一支专业从事农产品销售的职业经纪人队伍。三是探索建立职业农民队伍。随着时间的推移,现有农民的年龄在逐年增大,第一代农民自然在向第二代农民过渡,从事农业生产的农民年龄越来越大,人数越来越少,这是当前农业方面出现的一个棘手问题。我们要大胆探索,让新生代经过学校学习和各地开办的培训机构培训,建立一支新型的职业农民队伍,造就一批有知识、有文化的新一代农民,实现农业的发展后继有人。 

  3、大胆探索美丽乡村建设新模式。把科学规划美丽乡村作为这一轮农村发展的新引擎,注重规划的先导作用,把美丽乡村建设规划放在“主城-新城-新市镇-新社区”的新型城镇化结构形态中布局。优化美丽乡村的空间布局,形成三规合一的规划体系,优化美丽乡村的示范村建设规划,要做到“先规划、再优化、再建设”的要求。政府要强化领导、督导的作用,充分调动基层对美丽乡村建设的积极性,在规划上引导、在工作上领导、在政策上扶持、在督导上强化,一步一个脚印地把美丽乡村建设引向深入,在美丽乡村建设中要切忌千篇一律、千城一面的做法,要把功夫下在规划上,要把功夫下在历史遗存挖掘上,要把功夫下在精雕细刻上,确保每个示范点建设成为一幅精致美丽的画卷,让更多的游人能够亲身体验到美丽乡村建设的成果,亲眼看到美丽乡村挖掘出来的历史文化,亲身感受到美丽乡村中留下的乡愁,亲耳聆听到美丽乡村中的乡音,亲口品尝到美丽乡村中的美食。 

  4、大胆探索农业投入新模式。无论在城市建设还是在“三农”发展上,都离不开资金的投入。尤其在当今的条件下,注重城市建设的投入和注重工业的投入一定会比对农业的投入要强得多,在实现四个现代化的进程中,农业是现代化进程当中的短板。我们如何走出“三农”投入不足的短板,这就需要我们解放思想,进行大胆的探索,勇敢的实践,才能走出一条“三农”发展的投资新路径。财政投入农业是几十年来形成的一贯做法,这些年财政对农业的投入不能说少了,总量是增加的,但是与需求永远是一对矛盾,如果我们不换位思考,这个矛盾永远解决不了。当下,我们只要解放思想、大胆探索,就一定能找到更多的解决办法。我们要强化农业的主体地位,发挥农副产品对接市场的主体作用,发挥政府财政资金对“三农”的撬动作用,利用国家政策进行融资,使更多的金融资本进入“三农”,大力吸纳工商资本进入“三农”,大力吸纳社会资本进入“三农”,在通过改革使更多的“三农”资产证券化后,到证券市场融资,使更多的证券资本进入“三农”。多渠道融资,就能从根本上解决“三农”资金不足的问题。 

  5、大胆探索生态法律保护新模式。长期以来,国家对生态农业保护仍然缺乏系统完整的制度设计,除《环境保护法》、《农业法》、《土地管理法》、《农产品质量安全法》等规定外,没有综合性的农业环境资源保护法规和条例,亟待建立完善农业和农村生态环境保护的系列法律法规,完善有关生态农业建设的法律法规和配套措施。充分利用我市地方立法权的有利条件,建立健全生态农业保护、农村环境治理的法律和规章,做到完善生态立法、加强生态执法、严格生态法律监督三位一体;加强土壤污染、水污染、面源污染等污染防治方面的立法,切实解决当前多头管理、多头执法、可操作性不强、相关利益主体权利义务不明等问题。严格落实科学决策的制度规定,全面贯彻落实南京《全面推进依法治市若干问题的决定》,运用准入清单和负面清单相结合的方式,对涉及农村地区生态环境权益的重大事项、重大决策,进行资源与环境成本核算及影响评价,对造成生态环境损害的重大决策失误,实行严格问责。加强生态农业保护监管与执法力度。整合部门资源,建立由环保部门牵头,农林、水利、国土、建设、市政、卫生等部门分工协作的农业生态环境保护的综合执法机构,联合开展行政执法;在街镇一级设立农业生态环境保护工作站,在村及村民小组明确专人负责相关工作,强化街镇和村两级的农业生态保护职责。 

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