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新形势下努力破解城建资金面临难题的对策研究
[发布日期:2013-11-04]   本文已被浏览过: 次   字号:

新形势下努力破解城建资金面临难题的对策研究 
                                         ——关于我市城市建设投融资体制改革的调研报告


  近年来,我市在实现富民强市、“两个率先”的进程中,经济建设、城市发展的步伐不断加快,城市面貌日新月异,城市建设投资规模迅速扩张。特别是为完成“建设新南京、迎接十运会”的各项目标、任务,建设项目的资金需求量之大前所未有。与此同时,国家实行宏观经济调控,信贷、土地、项目审批等日趋从紧,以致在城建资金方面,筹措难度和还债压力同步加大。为此,市政协开展了推进我市城市建设投融资体制改革工作的专题调研。调研组先后听取了市城建部门的情况介绍,考察了河西新城区、仙林大学城、市城建集团及其下属企业,召开了有关专家座谈会,并赴宁波、成都等地学习兄弟城市的做法和经验。我们力图通过调研,为推进我市城市建设投融资体制改革的不断深化,破解当前城建资金所面临的难题,提出新设想,探索新思路。

  一、近年来我市城建投融资的基本情况及难题所在    

  (一)1996—2003年城建投融资工作取得的进展

  从1995年开始,我市先后实施了两个“三年”城市建设计划,并从2002年至今,在更高的发展平台上,实施了第三轮大规模的城市建设。从投资情况看,1996年—2003年,我市城建投资规模逐年加速增长,其中1996年—2000年总投资为350亿元,2001年—2003年总投资630亿元。

  我市城建投融资体制改革最初在1992年提出,到现在大致可分为三个阶段。92年—97年,是探索阶段,实行土地有偿使用、以地补路政策;1998年—2001年,是改革起步阶段,成立了公用控股公司和城建控股公司;2002年至今,为发展阶段,成立了市城建集团,负责整合、盘活存量资产,实施国有资产优化配置、高效运作,并作为城建项目的融资平台,筹集资金投入建设。

  近几年来,通过各项投融资改革,筹集了相当数量的资金,大大加快了全市城市建设的步伐。河西新城区的崛起,江宁、浦口、仙林新市区建设的推进,地铁一号线的建设,长江二桥的建成及三桥的建设,几个污水处理厂的建设,城市道路交通的改善等,都体现了改革的巨大成果。

  (二)2004年城建投融资需求及筹资计划

2004年,我市城市建设预算总投资为401亿元,按管理部门和行业的不同,总体筹资渠道分为城建系统内和城建系统外两类。系统外是指公用事业中的供电、邮政、电信、社会事业等,投资额为37.3亿元,除此以外的均为城建系统内投资,投资总额为364亿元,其中192亿元由专业部门负责或有专项政策,173亿元由市级城建资金筹措解决。

  (三)当前面临的困难和问题

  1、城建投资规模大、增长快,资金保障比较困难。近几年来,我市总体建设规模的安排,相对于地方经济增长及财政状况,表现出较大的超前性;资金需求与财力和筹资能力的差距在拉大,资金筹措的任务重、难度大。

  2、多元化的投融资格局尚未形成。目前,我市城市建设领域市场开放度不高,体制、机制性的障碍还比较多。融资方法上仍以“财政+银行”为主,除少量的财政投入外,资金来源很大程度上要靠银行信贷解决。今年城建系统内由城建资金统筹安排的建设项目总投资为173亿元,其中财政投入13亿元,需要市城建集团筹资90多亿元。融资渠道狭窄、方式单一。

  3、遭遇国家调控,筹资手段受到较大制约。国家开展新一轮宏观调控以来,货币政策、土地政策从紧,直接增加了城建项目贷款的难度和还款压力,也对政府通过出让土地获取建设资金的手段产生了很大的限制。

  4、偿债能力不足,建设成就与债务风险同步升级。近几年城建项目的信贷规模急剧攀升,预计今后十年内,我市每年需由政府投入的非经营性城建项目的建设投资规模大约将维持在50-70亿元左右,从目前看,这部分资金的筹措主要由我市城建集团通过借贷解决。而城建集团为城建非经营性项目融资负债的余额已有70多亿元,该集团本部及下属20家企业2003年度总的净利润为-8401万元。可见,城市建设投资的偿还能力严重不足,债务风险很大。

  5、资金紧缺与使用效率低下并存。一方面资金、土地等要素资源十分紧缺,另一方面配置不尽合理,使用效率低下。对城市建设的经济分析不够,一些建设项目的前期工作不充分,投资效益差。在个别项目上存在着贵族化的倾向,贪大求快、标准过高,造成设施闲置,土地和资金浪费。

  6、改革不够深入。我市有关国有投资控股集团成立后,没有较好地完成政企分开,没有形成规范的企业运作模式。集团按目前的方式运作下去,有可能成为新的行业主管部门。这与推行体制改革的目标不相符合。

  二、树立城建投融资的新理念 

  改革开放以来,我市城市建设在投融资体制改革方面进行了一系列探索,但从总体上看,城建投融资仍在传统体制的框架内进行,以政府为主控制投融资活动全过程的计划型投融资体制尚未根本转变,投融资体制不适应大规模城市基础设施建设的需要。城建资金短缺仍然是制约城市基础设施建设的根本性矛盾。为解决这一难题,首要的是解放思想,更新观念,树立城建投融资的新理念。

  (一)从传统发展观向科学发展观转变

  当前,应着重处理好三个关系:一是加快发展与持续发展的关系。加快发展,是要抢抓机遇,加快实现“两个率先”。持续发展是着眼于长远发展、协调发展和有序发展,是对发展内涵的深化。加快发展应做到量力而行,适度超前,稳中求快,兼顾到持续发展。要统筹安排、切实处理好加快发展与持续发展的关系,不能把两者对立起来。反之,如果在短时期内把摊子铺得过大,过度透支资源和资金,给未来背上沉重包袱的方式,势必会影响可持续发展。二是建设规模与资金能力的关系。资金能力越强,对建设、发展的支撑力就越大;城市面貌不断改善、功能不断提升,将吸引更多的投资,推动城市综合实力的不断加强。二者的关系存在相辅相成的一面。同时也要承认,在自有资金不足,主要靠负债支撑建设行为、偿债能力又不能匹配的情况下,如果无限制地增大负债规模,必将造成政府的信用危机,导致进一步发展、建设的困境。因此,合理确定建设规模和建设时序,是十分必要的。三是宏观紧缩与微观搞活的关系。宏观紧缩给当前发展带来了一定的困难,但同时,也为我们优化经济结构、大力发展民资外资、推进体制机制创新带来了诸多新的机遇。在微观上,应积极调整、服从宏观调控,主动、创新地应对新挑战,认真研究政策导向和调控方向,从中探寻新思路、发现新机遇。

  (二)从计划型投融资体制向市场型投融资体制转变

  长期以来,政府集城市基础设施的投资、建设、经营、管理于一体,投资效率低下,问题不少。城市基础设施建设的公共性决定了政府应发挥主导作用,但并不意味着政府包揽一切。政府应更多地在城市基础设施的总体规划、政策引导、法制环境及监督管理等方面发挥主导和推动作用。在市场化的今天,应充分发挥市场在资源配置中的基础性作用,可经营性基础设施(城市能源系统、邮电通讯系统和交通运输系统等)可按照市场规则进行经营并从经营中获取收益;准经营性基础设施(供水排水系统、废弃物处理、交通基础设施等)可借鉴国外现有的城市基础设施投融资方式,根据公共物品及外部性理论进行项目融资和捆绑经营;非经营性基础设施(市内道路、河道、河堤、绿地、消防及各种防灾工程等)属于纯公共物品,外部性过强,无法通过自身的现金流补偿投资,一般应由政府投资,不宜采取项目融资方式进行。

  (三)从间接投融资为主向直接投融资为主转变

  党的十六届三中全会通过的《决定》,对积极推进资本市场的改革开放和稳定发展,扩大直接投融资作出了部署。2004年1月,国务院《关于推进资本市场改革开放和稳定发展的若干意见》,提出大力发展资本市场是一项重要的战略任务,要提高直接融资的比例。据统计,1991-2001年,全国证券市场筹集资金8000亿元,而银行贷款则增加了8.6万亿元。2002年国内非金融企业部门贷款、国债、企业债和股票融资的比重为79.4:15.3:1.3:4[i],间接融资居高不下,直接融资份额微小,与国际投融资市场形成鲜明的反差,间接融资比重过高,信用和风险高度集中于银行系统,同时导致企业融资渠道狭窄,融资成本很高,难以满足日益增长的投融资需求。因此,在投融资体制改革中,从以间接投融资为主向直接投融资为主转变已经是势在必行。

  城市基础设施建设长期依赖政府财政拨款、银行贷款等间接融资的方式和理念已经不能适应当前城建投融资市场化的形势。城建投融资体制改革的重要任务是要尽快转变这种理念,树立以间接融资为主向直接融资为主转变的理念。尽管我国的证券融资尚不发达,城市基础设施建设还未能转向主要依靠资本市场,但资本市场和现代金融工具将是城建项目最具潜力的投融资方式。

  三、推进我市城建投融资体制改革、破解城建资金面临难题的对策建议

  今年,针对包括投资过热、资源浪费、城镇建设规模扩张过快等在内的一系列问题,国家开展了宏观调控,在金融、土地等方面采取了严厉的紧缩措施。中央的政策,高瞻远瞩,未雨绸缪。当前,我们应顺应新的形势,根据国家产业政策、财税政策、信贷政策、土地政策以及国内外经济环境的发展和变化,以求真务实的精神,科学、客观的态度,抓住宏观调控的契机,主动融入,积极应对,努力破解城市建设资金面临的难题。

  (一)适应新形势,科学安排城市建设的规模和项目

  城市的发展有其自身的客观规律。要树立科学的发展观,从统筹发展、可持续发展的高度,用新的理念重新审视我市城市建设的目标、规模和思路。一要突出科学规划的引领作用,抓好规划这个龙头。要以规划为先导,综合考虑城市发展条件,合理安排城市的发展目标、总体框架和具体项目,优先满足生产布局以及生态环境、公共配套设施、社会服务设施等方面的建设需要,统筹部署、科学规划城市的各种空间资源,保障城市的协调发展。加大规划对开发空间、项目时序的关注,为将来更大规模、更高水平的发展留有充足的余地和空间。要增强规划实施的严肃性和持续性。二要强化城建规模和项目安排的科学性。当前,要着眼长远,按照国家宏观政策和调控方向,对现有项目重新梳理,适当调整,将有限的资金用在急需安排的、重点发展的和城市基础性的项目上。比如为十运会服务的项目、公共设施中形成瓶颈制约的项目、为解决市民居住困难而建设的中低价商品房等。对一些锦上添花的项目,能缓则缓,该停则停。三要集约利用土地资源。土地是不可再生的宝贵资源,是政府财力的重要来源,应提高土地的利用效率,有计划地做好土地开发的文章,努力获得应有的资源效益。

  (二)区分项目属性,采取不同的投融资策略

  区分城建项目的经济属性,分别采取相应的投融资运作模式,是努力满足当前城市发展对资金的旺盛需求,有效提高资金使用效率、提升建设速度的必然选择。

  1、经营性城建项目。对这类项目,应完全放开市场准入或实行特许经营权管理,吸引社会资本、民间资本参与,主要由企业自主投资、建设、经营和管理,政府不再直接投入。

  宁波杭州湾大桥是中国第一座跨海大桥,全长36公里,建成后将是世界上最长的跨海大桥,总投资118亿元。宁波和嘉兴共同组建的宁波杭州湾大桥投资开发有限公司,出资近59亿元,占资本金总投入的49.75%。其余资本金则出于民资,共有17家民营企业组成的5个投资公司的民间资本占到了资本金投入的50.25%。其中杭州宋城集团占17.3%,慈溪建桥投资有限公司占 12.83%,雅戈尔集团占4.5%。有关专家指出,民资大规模进入大型基础设施领域,不仅解决了建设资金的来源问题,更重要的是在很大程度上促进了项目建设中市场机制的形成和完善,有助于解决基础设施建设领域长期存在的投资效率低下的顽症。而多元化的投资主体,将会更加尊重市场经济规律,优化资源配置,对提高项目本身的投资效率和运行质量,具有重要意义。

  2、准经营性城建项目。指通过经营性收费或政府采购、政府政策性支撑取得回报的项目,如污水处理厂、垃圾处理场等。这类项目是城建项目融资的难点所在,混合投资是其通常采用的方式。即政府根据实际情况,做好投融资方案和项目赢利模式的构造,制定相应的补偿政策保障项目正常运营,以项目的预期收益为保证,吸引各类资本参与投资。

  我市煤气公司过去每年亏损约1亿元,企业经营困难,政府负担沉重。该公司在改制过程中,坚持引入多元化股权结构、构造全新的现代企业制度的原则,认真设计了合资方式和项目赢利模式,使引资、改制工作顺利完成。该合资项目投资总额为12亿元,市煤气公司和香港中华燃气公司各占50%。至2003年12月已实际利用港资4.5亿元,预计今年底合同港资将全部到位。合资公司正式运营后,已全面承接了原南京市煤气总公司所经营的城市管道燃气生产、建设、供应和服务等业务,现在员工队伍稳定,经济效益前景良好。

  3、非经营性城建项目。指投资无直接回报的城建基础设施项目,如不收费的城市道路、公共绿地、排水设施等。发展这类项目是维护公共利益,促进社会经济发展的重要内容之一,是政府工作的职责所在,应主要由政府直接投入。政府应高度重视此类项目的社会功能和外部效益,在资金安排上给予优先和倾斜。

  对不同属性的项目,在有条件的情况下也可以捆绑运作。宁波市天一广场是国内一流的融休闲、商贸、旅游、餐饮、购物于一体的大型城市中心商业广场,总占地面积19.6公顷,地块总拆迁面积23.56万平方米,拆迁费近8亿元人民币。该地块在投入资金、动迁面积、涉及户数方面均为该市历史之最。宁波市城市建设投资控股公司承担了该项目的开发、建设和招商、经营工作,投资14亿元人民币,开发建设了16.7万平方米的商铺,2万平方米的停车场,64000平方米的绿地,6000平方米的水街,总建筑面积达22万平方米,是目前国内规模最大的“一条龙”购物休闲广场。由于该项目将环境建设与商业开发有机结合,捆绑开发,不仅大大改善了周边环境,也取得了良好的经济效益,同时推动了整个宁波地区房地产市场的发展,是将非经营性与经营性城建项目捆绑开发,能够自求资金平衡的一个成功范例。

  (三)创新融资方式,拓展城建资金的来源

  在继续做好财政融资、信贷融资、土地融资的同时,要探索新的途径,即采用股权融资、证券融资、项目融资(BOT、BT、TOT)以及国际金融贷款等,利用市场资源形成多元化融资格局,以多渠道的资金来源构成对建设需求的有效支撑。

  运用股权方式融资,是推进大中型国企改革的一个重要途径。市煤气公司通过引资、改制而获得的较好成果使我们看到,国有企业的改制不能单纯地强调产权转让和资产出售,更不能一卖了之。要遵循市场化、系统化原则,区分资产质量,统筹谋划,精心运作,稳步推进。对优质资产,应以引进机制为目的,科学地确定持股比例,利用股权融资的方式最大限度地盘活国有资产。

  “南京中北”是目前我市城建系统内唯一的上市公司,市城建集团持有其国有股权,是城建系统实现从证券市场直接融资的一个现成渠道。应充分利用好“中北”公司这一壳资源,选择合适的项目或资产进行配股,适时推进借壳上市的直接融资模式,努力发挥其在资本市场的融资价值,以降低资金成本,提高资金效率。

  污水处理厂、垃圾处理场、地铁、道路交通等建设项目,可以积极考虑采用BOT、BT等方式吸纳社会资金,加快建设进程。现在,我市城市快速内环东线工程已决定采用BT方式投资建设,这是我市在城市重大基础设施项目建设投融资方式上迈出的崭新的一步。

  (四)开放基础设施市场,吸引社会资金投入

  要加快我市基础设施和市政公用产业的市场化进程,放开市场准入,消除政策壁垒,大力建立市场化的投资格局。一要开放资本市场,实现投资主体多元化,吸引社会资金参与城市建设;二要开放经营市场,打破行业垄断,推行特许经营制度。

  北京市在深化投融资体制改革的过程中,提出了“全面放开基础设施市场”的口号,并制定了详细的实施方案。该市在制定2004年政府投资计划时,改变过去只注重对具体项目拨款、进行直接投资的单一方式,根据项目性质和调控需要,更多地采取资本金注入、投资补助、贷款贴息、担保、投资基金等多种手段,增强政府投资的引导和放大作用。2004年,北京市全面放开基础设施市场,建立投资服务平台,鼓励国际知名公司、民营企业、股份制公司在北京投资基础设施建设。供水、供气、供热、排水、污水和固体废物处理,收费公路、地铁、城市铁路、城市公共交通及其他城市基础设施,都将通过公开招标、授予中标人“特许经营权”,尽可能地吸引国内外资本参加投资建设,同时也引进了世界上最先进的技术、设备和管理理念。

  四川省邛崃市将规划面积为10平方公里的城市新区,以BOT方式整体交由一家企业投资建设。该企业将在10年内投资10亿元,完成新区的基础设施建设,同时获得新城公用事业50年的特许经营权,到期无条件转移给当地政府。这种方法的实质是政府最大限度地放开城市基础设施市场,吸引社会资本参与城市建设,一定程度上解决了政府财力无法支持大规模城市建设的难题。虽然在理论上存在不少争议,在操作中存在许多困难,但在观念上有其积极意义,在思路和方法上有一定的借鉴价值。

  (五)出台有关政策,抓紧建立城建项目偿债机制

  为促进我市城建投融资尽快走上良性循环的轨道,应抓紧设立城建偿债基金、建立偿债机制。偿债基金的来源以政府财政投入、土地经营收益及国有资产变现收入和经营利润、城建集团的经营收益包括资产运作收益、新开征或新增加的有关税费收入可用于城市建设的部分以及其他政策性收费资金如出租车运营证拍卖资金等为主。偿债机制的建立和运行效率高低,同政府给予的政策支持以及城建投融资平台的管理体制、运作机制密切相关。

  目前,我市城建集团可经营性的资产少、能赢利的资产(企业)更少,总体处于亏损状态。应按照市场化、企业化的要求,为其配置必要的发展条件。比如,上海市每年投入城投公司70亿元,其中14亿元纳入偿债基金;杭州市每年全市土地增值收益的三分之一用于城投公司的运营;长沙市城投公司拥有全市户外广告、地下管网、停车场的建设经营权;芜湖市城投公司负责全市基础设施建设和企业改制,垄断土地一级市场的开发、运作。参考这些经验做法,建议:

  1、增加财政对城市建设的投入,增强市城建集团的经营能力和偿债能力。

  2、配套出台有关政策,提高城市资源的有偿使用效率,增加城建资金来源。

  主要是,①对交通干道、地铁、大型文体活动场所等重大基础设施,应制定政府对项目周边土地实施预先控制的办法和取得土地增值收益的相关政策;②尽快开征“城市贷款道路车辆通行费”,或实行内环一票制收费;③合理调整我市公用事业产品的服务价格,如供水、污水处理、公交等;④整合城市空间广告资源、地下资源,交由城建平台统一规划和运作,变资源为资产,变资产为资本;⑤将国有资产产权改革中盘活存量所得的资产转让收益,在扣除必要的保证资金后直接用于城市建设。

  3、深化城建集团的改革。这是建立偿债机制在体制上的保证。我市城建集团资产总量不小,但可用于投资、融资的资产很少;承担的建设任务很重,但筹资的手段、条件不多;现在债务可观,但还债能力薄弱。要对这些问题进行专门研究,创造条件,采取措施,使其走上良性循环的运作状态。

  (六)改革项目管理体制,提高资金的使用效率

  要根据城市发展战略和规划布局建立项目储备制度,提前做好项目规划;高度重视项目的可行性研究,强化项目前期的专家论证和公众意见的征询;加强投资管理,维护投资估算的严肃性,提高资金的使用效率。

  大力推行项目法人制,实行项目资本金制度,改革过去集“投、建、管、监”于一身的投资管理模式,实现政企分开、事企分开,由项目法人负责资金组织和项目运作,更好地发挥市场机制的调节作用。

  江宁经济技术开发区正在尝试一种全新的经营管理模式。即在政府领导下,经政府授权委托,由一家多元化经济成分组成的专业性投资机构,就园区项目的建设和运营,向甲方(政府)提供咨询、策划、管理、运营等全程总体统筹服务,以提高项目的投资质量和管理水平。我们认为,这种被称为“甲方总体” 的模式,是对有效提高建设项目的速度效率、投资效能乃至总体价值的有益探索,对项目运营机制和管理模式的大胆创新。这对不断改革、完善市场经济条件下的建设项目管理体制具有一定的创新意义,应给予高度关注、积极试行。

市政协调研组

二〇〇四年八月

成果应用:

该调研报告经政协南京市第十一届委员会第22次主席会议通过,已形成《关于我市城市建设投融资体制改革的建议案》(宁政协发[2004]20号)报市委、市政府。 

刊用情况:该调研报告被中共南京市委办公厅(政策研究室)《调研参考》([2004]27号)刊用,转发给各区县、市各部门。

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